В автономное плавание

С января 2010 года ФГОУ ВПО «Сибирский федеральный университет» предстоит изменить юридический статус и работать в качестве федерального автономного образовательного учреждения. Колебаний и сомнений быть не может, поскольку в феврале текущего года принят Федеральный закон № 18-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам деятельности федеральных университетов». Данный правовой акт прямо указывает, что деятельность федеральных университетов, созданных в срок до 1 января 2010 года, должна осуществляться в форме автономного учреждения. Однако предстоящий переход в новое качество – пугает своей новизной и непредсказуемостью. Что ожидает коллектив завтра? За комментариями мы обратились к проректору СФУ по правовой работе Владиславу Юрьевичу Панченко.

– Назовите основные отличия учреждения бюджетного типа от автономного.
– Об отличиях этих видов учреждений можно говорить достаточно долго в связи с широким спектром правовых актов, регламентирующих вопросы их создания, деятельности, реорганизации и ликвидации. Остановлюсь на основных особенностях.
Во-первых, учредитель финансирует за счёт средств бюджета лишь государственное задание для автономного учреждения, предоставляя при этом субсидии и субвенции. Бюджетное учреждение финансируется по бюджетной смете путём регулярных ассигнований, поступающих на лицевой счет учреждения в казначействе.

Во-вторых, есть различия в распоряжении имуществом. Автономное учреждение самостоятельно распоряжается закреплённым за ним имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества, распоряжение которым осуществляется с согласия учредителя. В том случае, если автономное учреждение приобретает имущество на собственные средства, оно может распоряжаться им без каких-либо ограничений. Напротив, бюджетное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, закреплённым за ним собственником или приобретённым этим учреждением за счёт средств собственника.
Существуют отличия между двумя типами учреждений и в организации управления. Например, в автономном учреждении создаётся Наблюдательный совет, отвечающий за решение важнейших вопросов, связанных с деятельностью АУ (управление имуществом, финансовые вопросы, управленческие решения и т.п.).

В отличие от бюджетного, автономное учреждение могут создавать юридические лица для более эффективного осуществления деятельности в сфере образования и с согласия учредителя выступать учредителем (участником) иных юридических лиц.
Значение имеют и вопросы ответственности указанных видов учреждений. Собственник имущества автономного учреждения не несёт ответственность по обязательствам автономного учреждения. АУ отвечает по своим обязательствам всем закреплённым за ним имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества. Бюджетное же учреждение отвечает по своим обязательствам денежными средствами, находящимися в его распоряжении; при этом собственник имущества такого учреждения несёт субсидиарную (дополнительную) ответственность, то есть может быть привлечён к имущественной ответственности, если недостаточно имущества
учреждения.

И ещё: автономные учреждения имеют право получать кредиты и займы у кредитных организаций и иных частных лиц, что само по себе – немаловажная предпосылка к развитию взаимовыгодного сотрудничества с крупным бизнесом, который получает возможность вкладывать свой денежный капитал непосредственно в университетские образовательные и научные проекты.
Наконец, в отличие от бюджетных, автономные учреждения вправе открывать банковские счета в кредитных организациях.

– Каковы плюсы перехода в АУ?

– Основная идея появления АУ заключается в коммерциализации учреждений путем предоставления им значительно больших финансово-экономических возможностей для самостоятельного развития по сравнению с бюджетными. Причём автоматически повышается ответственность автономных учреждений по обязательствам, изменяется способ их финансирования. АУ могут выполнять работы, оказывать услуги, в том числе платные, гражданам и юридическим лицам, а также осуществлять иные виды деятельности, если это служит достижению целей, ради которых они созданы, и при условии, что такие виды деятельности указаны в уставах автономных учреждений (пункт 7 ст. 4 ФЗ об АУ).

– К чему, по-Вашему, приведёт государственная политика по реструктуризации учреждений бюджетной сферы, их частичному преобразованию в автономные?

– Во-первых, будет иметь место конкурентное распределение финансов, а во-вторых, государственные органы управления снимут с себя какую-либо ответственность за неэффективное и нерациональное ведение автономным учреждением своей финансово-хозяйственной
деятельности.

Переход в автономную форму управления заставит активнее использовать новые механизмы, обеспечивающие выполнение государственных гарантий; стимулирует конкуренцию между организациями, ведь придётся бороться за получателя услуг. К тому же, должно повыситься качество услуг, предоставляемых населению. Придётся эффективнее использовать кадровые и финансовые ресурсы; проявлять гибкость в осуществлении государственной политики в различных отраслях с учётом их специфики.
Ещё раз хочу подчеркнуть, что после того как СФУ обретёт статус федерального автономного учреждения, мы получим большую самостоятельность в расходовании средств – будь то субсидии на выполнение государственного задания или доходы вуза от оказания платных образовательных услуг, выполнения научно-исследовательских работ и т.д.
Меры по развитию сектора социальных услуг на принципах частно-государственного партнёрства, реализуемые государством в настоящее время, предполагают рост доли автономных учреждений в сфере социальных услуг для населения, что также окажет позитивное влияние на качество экономического роста.

– Сможет ли университет с переходом в АУ свободно распоряжаться недвижимым имуществом – сдавать помещения в аренду, продавать, отдавать в залог? Появится ли у вуза право предоставлять в аренду дорогостоящее оборудование?

– Имущество автономного учреждения не является его собственностью, а принадлежит ему исключительно на праве оперативного управления. Собственником имущества АУ, в нашем случае, является Российская Федерация. Учреждения, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются и распоряжаются им в пределах, предусмотренных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника этого имущества и назначением данного имущества. АУ не вправе распоряжаться этим имуществом без согласия учредителя.

Остальным имуществом, закрепленным за АУ, учреждение может распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом. Однако в законе об автономных учреждениях чётко прописано, что АУ без согласия учредителя не вправе вносить имущество, включая денежные средства, в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или иным образом передавать имущество другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника. Из закона об автономных учреждениях следует, что к остальному имуществу относится движимое имущество (без учёта особо ценного), закреплённое за АУ учредителем либо приобретённое за счёт средств, выделенных для этого собственником. Сюда не входит имущество, приобретённое АУ по другим основаниям (например, за счёт средств от предпринимательской деятельности).

Так, АУ вправе приобретать имущество за счёт доходов, полученных в результате осуществления основной и иных видов деятельности. Согласно закону эти доходы АУ поступают в его самостоятельное распоряжение. Другими словами, как использовать полученные доходы, решает само учреждение. Правда, есть одно ограничение: полученные доходы допускается использовать только для достижения целей, ради которых АУ создано.

Автономные учреждения вправе заниматься деятельностью, приносящей доход, в том числе передавать имущество в аренду. Причем передача в аренду недвижимого имущества осуществляется, за некоторыми исключениями, на конкурсной основе. Режим передачи в аренду имущества бюджетного и автономного учреждения не различается.

Автономное учреждение, обладая более широкими правами, нежели бюджетное, несёт и более высокую ответственность, причём эта ответственность не ограничивается возможностью обращения взыскания кредиторов на денежные средства учреждения. Автономное учреждение отвечает по обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного, переданного (выделенного) ему собственником. Это означает, что имущество автономного учреждения обособляется от имущества, переданного учредителем (собственником), однако, не поступает в собственность учреждения.

Кроме того, законодательством в отношении автономных учреждений исключается субсидиарная (дополнительная имущественная) ответственность учредителя по обязательствам автономных учреждений. Поэтому принцип автономии распоряжения имуществом определяет отсутствие взаимной ответственности собственника и учреждения. Собственник не несёт ответственность по обязательствам АУ, т.е. на имущество Российской Федерации не может быть обращено взыскание по долгам автономного учреждения. В свою очередь, АУ не отвечает по обязательствам собственника своего имущества. Иначе говоря, сконструирован принцип «взаимной неответственности» собственника и учреждения.

– Вы как-то обмолвились, что АУ – гибрид коммерческой и некоммерческой организации, хотя в соответствии с Федеральным законом «Об АУ» – однозначно некоммерческая…

– Действительно, автономным учреждением признаётся некоммерческая организация, созданная РФ для оказания услуг в целях осуществления полномочий органов государственной власти, в том числе в сфере образования. Вместе с тем законодательством об АУ регламентирована возможность осуществления предпринимательской деятельности, предусмотренной уставом университета. Основной целью предпринимательской деятельности является систематическое получение прибыли, что характерно для коммерческой организации. Учитывая, что университет самостоятельно решает вопросы распределения собственных доходов, вполне естественно, что важным аспектом в деятельности вуза будет направленность на получение максимальной прибыли. Указанные денежные средства необходимы университету в целях обеспечения эффективной модернизации системы высшего профессионального образования, повышения конкурентоспособности вуза, подготовки высококвалифицированных специалистов, укрепления научно-образовательной и производственно-технологической баз, увеличения материального обеспечения работников и т.п. Финансовые вложения в сферу образования всегда высоки, при этом жизненно необходимы в целях дальнейшего прогрессивного развития.

– Какой на сегодняшний день имеется отечественный или зарубежный опыт перехода образовательных учреждений в АУ? Что показывает мониторинг этих процессов?

– К сожалению, опыт функционирования автономных образовательных учреждений в Российской Федерации не накоплен, поскольку закон об автономных учреждениях принят всего около трёх лет назад. При этом надо учитывать сложность и ответственность процедуры перехода в автономное учреждение. Поэтому мониторинг деятельности автономных образовательных учреждений только предстоит осуществлять. Иначе дело обстоит в Европе и США, где традиции финансовой автономии университетов существуют десятилетиями. Недавно в серии Национального бюро экономических исследований США выпущен доклад об автономии университетов и их научной продуктивности («The Governance and Performance of Research Universities: Evidence from Europe and the U.S.»). Выводы, приведённые по результатам исследования, свидетельствуют о том, что чем выше финансовая автономия университетов, острее конкуренция за финансы и ниже госфинансирование, – тем выше результативность работы вузов.

– Сегодня успешной работе федерального университета мешают многие законодательные недоработки. Например, не принят закон о присвоении вузам статуса научных организаций (заказчики требуют подтверждения, что университет имеет право заниматься наукой). Решатся ли подобные проблемы с переходом в АУ и каким образом?

– Университет как высшее учебное заведение в силу своей специфики и назначения не может являться только научной организацией. Однако законом на федеральные университеты наложена обязанность выполнять фундаментальные и прикладные научные исследования широкого спектра; обеспечивать интеграцию науки, образования и производства. Более того, уставом предусмотрена возможность оказания широкого спектра научных услуг. Переход в автономное учреждение, безусловно, расширит возможности развития в университете не только прикладной, но и фундаментальной науки.

– Каковы риски перехода в АУ? Многие, например, боятся, что будут утрачены льготы для работника образовательного учреждения или льготы, присущие бюджетному учреждению, допустим, оплата коммунальных услуг и т.д.

– Есть риск «новизны», ведь автономное учреждение является новой разновидностью юридических лиц, поэтому правовое регулирование его статуса в настоящий момент характеризуется рядом пробелов и противоречий, практически отсутствует практика применения норм закона об автономных учреждениях. Необходима детальная проработка вопросов финансирования, и сегодня федеральные министерства готовят методики формирования задания учредителя для автономного учреждения. До конца неясны и статус автономного учреждения в бюджетных правоотношениях, и правовое положение его имущества, и ряд других вопросов.

Существует и риск утраты гарантированного бюджетно-сметного финансирования, заключающийся в том, что государство, по сути, предлагает автономным учреждениям попробовать себя «в свободном плавании» в рыночных условиях, в конкурентной среде, при сохранении минимального финансирования «по заказу» на основе задания учредителя.

К рискам, связанным с переводом бюджетного учреждения в автономное, можно отнести непонимание населением сути проводимых преобразований и, как следствие, неверную интерпретацию последствий такого перевода. Если учесть, что финансовые средства АУ размещаются в кредитной коммерческой организации, то, к сожалению, имеет место быть риск, связанный с нестабильной финансовой ситуацией в банковской сфере. Нельзя не упомянуть о рисках в связи со сжатыми сроками перевода университета в автономное учреждение. Однако мы думаем над указанными проблемами, вырабатываем программу действий, чтобы минимизировать такие риски.

Что касается второй части вопроса – о сохранении льгот. Статус работника образовательного учреждения в связи с переходом в автономное учреждение не изменяется, за работником сохранятся все льготы, предусмотренные нормативными актами Российской Федерации. Изменение типа учреждения на представление законных гарантий не влияет.

Также законодатель сохранил для автономных учреждений ряд налоговых льгот, присущих бюджетным организациям. К примеру, не будут облагаться налогом на прибыль доходы в виде имущества, полученного по решению органов исполнительной власти всех уровней, а также имущества, полученного в рамках целевого финансирования; не будет признаваться операцией, облагаемой налогом на добавленную стоимость, передача на безвозмездной основе объектов основных средств.

– А вдруг, с момента перехода в АУ, льготного трёхлетнего срока вузу окажется недостаточно? Какие перспективы вообще просматриваются?

– По закону с момента перехода в автономное учреждение у СФУ будет трёхлетний срок, в течение которого государственное финансирование будет сохранено в том же объёме, что и у бюджетного учреждения. Указанное время даётся вузу для выявления и анализа потребностей в необходимых финансовых средствах, изыскания возможных источников покрытия возникшей вследствие смены типа учреждения разницы финансирования. Как показывает практика, трёхлетний период для адаптации субъекта к новым условиям, в том числе финансовым, является наиболее оптимальным (примером может служить процесс объединения Красноярского края). Сможем ли уложиться в отведённое время, научимся ли оперативно и конструктивно решать многочисленные проблемы, которые преподносит жизнь, – зависит от всех нас.

Соб. инф.