АВТОНОМНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ:
использовать возможности, минимизировать риски

С января 2007 года вступил в силу Федеральный закон РФ «Об автономных учреждениях». Необходимость принять организационное решение — сохранить статус бюджетного или получить статус автономного учреждения — не обойдет стороной и наш Сибирский федеральный университет. На 20 июня назначена конференция трудового коллектива, где будет рассмотрен именно этот вопрос. На сайте www.sfu-kras.ru/about/doc выставлены все материалы и документы, которые могут помочь сориентироваться в теме.

А читателям газеты обо всех тонкостях «переходного» периода расскажет В.Ю. ПАНЧЕНКО, проректор по правовой работе и государственному заказу.



— Владислав Юрьевич, начнем с понятий: что такое «автономное учреждение»?

— Согласно Федеральному закону автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Анализ положений закона приводит к выводу о том, что автономное учреждение представляет собой сложную конструкцию — это не новая организационно-правовая форма, а новый тип юридического лица. Автономное учреждение, как и бюджетное, выполняет социально значимые функции (образование, наука, культура и пр.), но в то же время наделяется, по сравнению с бюджетным учреждением, гораздо более широкой финансово-хозяйственной и имущественной самостоятельностью. Это своего рода «гибрид», сочетающий в себе признаки некоммерческой и коммерческой организаций.

О новизне подхода к правовому статусу автономных учреждений говорит и имущественная обособленность автономного учреждения от собственника, и отсутствие дополнительной ответственности собственника по обязательствам автономного учреждения (а собственником продолжает оставаться государство), и появление новых институтов, характерных для коммерческих организаций (обязательный аудит, открытость и общедоступность важнейших документов о финансово-хозяйственной деятельности организации, институты крупных сделок и сделок с заинтересованностью), и изменение схемы государственного финансирования автономного учреждения, и необходимость создания независимого контрольно-надзорного органа — наблюдательного совета.

— А почему вообще государство решило предложить бюджетным организациям изменить статус?

— Основная идея создания автономных учреждений заключается в предоставлении им значительно больших, по сравнению с бюджетными учреждениями, финансово-экономических возможностей для самостоятельного развития и изменении принципов их финансирования со стороны государства. Одновременно это и повышение ответственности автономных учреждений.

— Как создаются автономные учреждения?

— Закон предусматривает два варианта — путем создания вновь образованного автономного учреждения «с нуля» и путем изменения типа существующего бюджетного учреждения на автономное.

Кстати, сейчас на уровне Минобразования и Правительства РФ ведется работа по подготовке законопроекта о внесении изменений в законодательство об образовании, связанных с введением особой категории вузов — «федеральные университеты». Согласно тем законопроектам, с которыми удалось ознакомиться, предполагается, что федеральные университеты будут создаваться в виде именно автономных, а не бюджетных учреждений.

— То есть перевод Сибирского федерального университета в разряд автономных неизбежен?

— Да, все предпосылки говорят об этом. Более того, с весны этого года Минобразованием, Минэкономразвития, Минфином разрабатываются планы перехода ряда университетов, в том числе федеральных Сибирского и Южного, в автономные учреждения, созданы рабочие группы, куда вошли представители СФУ.

— Какие новые возможности появятся у университета, когда он станет «автономным»?

— Прежде всего, доходы автономного учреждения остаются в его самостоятельном распоряжении, используются им для достижения целей, ради которых оно создано, не относятся к доходам бюджета. Заработанные автономным учреждением денежные средства и приобретенное за счет них имущество (здания, оборудование и др.) не могут быть переданы другим государственным (муниципальным) организациям.

Автономное учреждение вправе открывать расчетные и иные счета в кредитных организациях, включая валютные счета. В отличие от бюджетных учреждений, автономные учреждения не обязаны осуществлять все операции с безналичными денежными средствами через лицевые счета, открытые в федеральном казначействе, что будет способствовать значительному повышению мобильности финансовых потоков и тем самым позволит более оперативно решать неотложные финансовые вопросы.

В отличие от бюджетных, автономные учреждения вправе получать кредиты и займы у кредитных организаций и иных частных лиц, что является немаловажной предпосылкой к развитию взаимовыгодного сотрудничества с крупным бизнесом, который получает возможность вкладывать свои денежные средства непосредственно в университетские образовательные и научные проекты.

Также отмечу, что автономное учреждение, с согласия своего учредителя, вправе вносить денежные средства и иное имущество в уставный (складочный) капитал коммерческих организаций. Это позволит университету выступать в качестве учредителя коммерческих организаций, например, опытно-конструкторских, проектных предприятий, научно-исследовательских центров, организаций по внедрению в хозяйственный оборот результатов НИОКР и т.п., то есть даст качественно новые возможности для развития инноваций.

С момента перехода в автономное учреждение у нас есть льготный трехлетний срок, в течение которого финансирование за счет бюджета будет сохранено в том же объеме, что и у бюджетного учреждения.

Расширена и возможность распоряжения этих учреждений своим имуществом. Автономное учреждение без согласия учредителя не вправе распоряжаться только недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним учредителем или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. Остальным имуществом, в том числе недвижимым, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, за исключением случаев, установленных законом. Это означает, что если вуз — автономное учреждение сам заработает достаточно средств, на которые купит новое здание, то он может свободно им пользоваться и распоряжаться (продавать, сдавать в аренду, в залог).

— Говорят, наряду с такой свободой будет изменена схема финансирования автономных учреждений со стороны государства?

— Да, взамен существующего для бюджетных организаций бюджетно-сметного порядка финансирования для автономных учреждений будет установлен особый порядок: учредитель дает автономному учреждению задание на оказание социально-значимых услуг (образовательных, научно-исследовательских и др.), которое обязательно для выполнения. Выполнение такого задания финансируется за счет бюджета в форме субсидий и субвенций. Этот механизм финансирования является новым и, конечно, нуждается в детальной проработке на уровне многочисленных подзаконных актов. Первым шагом в этом направлении стало принятие Правительством Российской Федерации Постановления от 18 марта 2008 г. № 182 «Об условиях и порядке формирования задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения задания».

— Повлечет ли изменение типа учреждения на автономное необходимость изменить структуру управления?

— В существующую систему управления должен быть органично встроен такой орган, как наблюдательный совет, осуществляющий (с привлечением в его состав общественности, представителей государства, трудового коллектива) контрольно-надзорные полномочия в сфере финансово-хозяйственной деятельности.

Наблюдательный совет утверждает проекты отчетов о деятельности автономного учреждения и об использовании его имущества, об исполнении плана его финансово-хозяйственной деятельности, годовую бухгалтерскую отчетность, предложения руководителя автономного учреждения о совершении крупных сделок и сделок, в совершении которых имеется заинтересованность, решает вопросы проведения аудита годовой бухгалтерской отчетности и утверждения аудиторской организации. Эти решения наблюдательного совета обязательны для автономного учреждения.

Наблюдательный совет принимает и другие решения, уже рекомендательного характера, которые являются авторитетным мнением независимого органа и по смыслу закона должны учитываться при принятии окончательного решения, обладая «силой авторитета».

— Придется ли нам заново проходить аккредитацию и получать лицензии — уже как автономному учреждению?

— Переоформления документов не потребуется.

— Что ж, плюсов много. Но все-таки, чем рискует университет?

— Есть риск «новизны», ведь автономное учреждение является новой разновидностью юридических лиц, поэтому правовое регулирование его статуса в настоящий момент характеризуется рядом пробелов и противоречий, практически отсутствует практика применения норм закона об автономных учреждениях. Необходима детальная проработка вопросов финансирования, и сегодня федеральные министерства готовят методики формирования задания учредителя для автономного учреждения. Неясны до конца статус автономного учреждения в бюджетных правоотношениях, правовое положение его имущества и ряд других вопросов. Образно говоря, правовое поле, в котором «проросли» бы семена — автономные учреждения, еще не вспахано как следует.

Существует и риск утраты гарантированного бюджетно-сметного финансирования, заключающийся в том, что государство по сути предлагает автономным учреждениям попробовать себя «в свободном плавании» в рыночных условиях, в конкурентной среде, при сохранении минимального финансирования «по заказу» на основе задания учредителя.

Этот риск смягчен уже упоминавшимся Постановлением Правительства РФ от 18 марта 2008 г. № 182, по которому федеральному автономному учреждению, созданному путем изменения типа существующего федерального государственного учреждения, предоставляется в течение 3 лет с даты создания за счет средств федерального бюджета субсидия с целью выравнивания финансового обеспечения выполнения задания, сформированного учредителем в отношении этого федерального автономного учреждения.

Размер субсидии определяется как разность между размером бюджетных ассигнований, предоставленных федеральному бюджетному учреждению на текущий год и плановый период, и размером субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание федеральным автономным учреждением услуг физическим и (или) юридическим лицам и на содержание соответствующего недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества.

— Как, на Ваш взгляд, можно оценить в целом перспективу перехода университета из бюджетного учреждения в автономное?

— Наверное, на сегодняшний момент давать любые категоричные оценки преждевременно.

Однако ни для кого в университете не секрет, что многие правовые, финансовые, организационные проблемы и трудности при осуществлении мероприятий Программы развития Сибирского федерального университета связаны именно с ограничениями, установленными в существующем правовом поле для бюджетного учреждения.

Поэтому думается, что, несмотря на наличие обозначенных рисков и наличие «темных пятен» в регулировании правового статуса, автономное учреждение как идея, уже получившая законодательное закрепление, безусловно перспективна.

Сейчас необходимы продуманные действия по реализации норм закона, взвешенная, грамотная, слаженная и творческая работа федеральных органов власти, органов власти края, коллектива, обучающихся, администрации университета для решения стоящих перед университетом стратегических задач. Надо использовать возможности автономного учреждения и минимизировать риски.

Беседовала Александра ОВДИНА
Средняя оценка: 3.6 (проголосовало: 240)